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《乡镇治理与政府制度化》
2018-08-01 18:53

  

  前言

  本书是对当代中国基层政府及其治理的实证研究。研究的政府层面,聚焦于县乡村三级公共组织中的乡镇;研究的现实素?#27169;?#38598;中于21世纪前五年。2006年,中国农业税全面取消,基层政府的活动内容和日常行为发生了重要变化。但是,基层政府的制度环境没有改变,基层政府的行为逻辑也没有改变,政府运行机制并未发生根本变革。故此,在相当时期里,本书所展开的核心论证都将属于中国政府改革的基本议题。

  乡镇是县以下的农村行政区域,乡镇政府是国家最基层的政权。选择乡镇作为研究对象,主要基于两方面考虑:?#29615;?#38754;,乡镇是探索农村问题不可或缺的?#27835;?#20027;体。广袤的中国农村?#25442;治?#19968;个个乡镇,乡镇政府在农村问题中并不是外在的旁观者,而是直接的关?#31561;耍?#26377;时,乡镇是应?#38498;?#22788;理问题的管理者,有时甚至就是问题本身。另?#29615;?#38754;,乡镇政府处在国家政权体系的最低层级,直接接触社会,开展管理和提供服务。

  就理解当代中国国家与社会之间的关系而言,乡镇是一个极为重要的观察视角。乡镇政府作为政权体系的重要?#25442;罰?#19981;仅是中国政府体系和政治体制的延伸和缩影,也是中国农村变迁、也是中国农村变迁、国家与社会关?#24403;?#38761;的内在要素。可以说,无论是考察探索中国农村问题,还是?#27835;?#21028;断中国政府与政治,乃至审视解读中国国家与社会关系,都绕不开乡镇。

  20世纪90年代中后期,中国出现了空前严峻的“三农”问题。有基层干部将问题的表现概括为“农村真穷,农民真苦,农业真危险”(李昌平,2002)。?#20999;?#24180;里,农业生产和农村经济发展缓慢,农民收入在低水平上连年徘徊,生活艰难;农村社会发展可以?#31561;?#38754;滞后,教育、文化、卫生、社会保障等问题不断堆积,公共服务?#29616;?#30701;缺;农民对于基层政府的政治信任明显下降,与基层组织的关系空前紧张,冲突事件逐渐增多。这期间,农业和农村工作虽然在政府的“认识”上提得很高,但就实?#20351;?#20316;?#27492;担?#35828;空话多,办实事少。特别是90年代中后期,政府不仅在整治农民负担过重方面措施不力,大量农民为地方苛政所苦,而且政策上?#29616;?#27495;视农村,对农民流动就业横加打压,更使农民陷入了内外交困的境地。这些现象也引发了海内外观察家对于中国“治理危机”问题的关注和研究(Minxin Pei,2002;Susan Shirk,2007)。

  2002年中共“十六大”以来,中央政府切实重视解决农村问题,以“工业支持农业,城市反哺农村”为方针,坚持“多予少取放活”为政策取向。?#29615;?#38754;,给农村有力的经济支持。这种支持包括采取若干有力的措施发展农业生产,增加农民收入,如取消农业税、直接补贴粮?#25104;?#20135;等,也包括在发展农村教育、医疗卫生等方面增加政府?#24230;搿?#36825;些措施不仅显著地加快了农村经济发展,而且?#34892;?#22320;促进了经济和社会的协调发展。另?#29615;?#38754;,高度重视保护和张扬农民的权利,包括断?#29615;?#38500;主要针对进城农民的“收容遣送条例”,取消限制农民流动就业的若干歧视性政府规定,也包括采取严厉措施处理征地过程中对农民利益的侵害等。因此,随后几年,农村经济迅速?#27492;眨?#20892;村中的若干冲突和危机因素获得化解或者?#34892;?#25233;制。

  但是,政策导向转变和支农惠农措施增加,并不表示“三农”问题已得到或即将得到根本解决。从“三农”问题产生的角度看,除了政策性因素外,过去若干年农村出现的?#29616;?#38382;题,基层政府在其中扮演了重要角色。“三农”问题的尖锐性主要是通过基层政府和农民的冲突展现出来的。?#27835;?#38382;题时,把乡镇政府作为一个重要角度显?#29615;?#24120;必要。从解决“三农”问题的角度看,政策导向虽然源子中央,但政策?#24179;?#24517;须依托基层政府,这是一个无法逾越的环节。从功能上看,构成中国基层政府的是县(市)和乡(镇)两级政府,这两级政府的运行密切结?#26174;?#19968;起,在许多情况下,乡镇是县市政府的执行机构。现在的问题是,这个环节能否当此重?#21361;?#23545;此农民乃至社会?#23478;?#34385;重重。正如2007年“?#20132;?rdquo;上部分政协委员当着温家宝总理的面所说的,“村骗乡,乡骗县,一直骗到国务院;国务院,发文件,一层一层往下念,念完文件进饭店,文件根本不兑现”。由此可见,基层政府运行?#28304;?#22312;根本性机制问题。

  可以说,在中国改革的道路上和图景中,一个带有全?#20013;浴?#26681;本性的问题还没有清晰答案,这就是政府问题。政府问题的深刻性、严峻性集中地通过乡镇政府的运行表现出来。乡镇政府出现的问题,并不局限于乡镇政府本身,而是冰山之角。不论是寻找“三农”问题的根源,还是探索解决“三农”问题的途径,都必须深入研究乡镇政府。

  

  目录

  导言

  1 乡镇研究进程

  1.1 政策述评

  1.1.1 政策思路

  1.1.2 变革历程

  1.1.3 农村综合改革

  1.2 研究述评

  1.2.1 国内研究

  1.2.2 国外研究

  1.2.3 研究进路?#27492;?/span>

  1.3 本项研究说明

  1.3.1 理论框架

  1.3.2 ?#27835;雎废?/span>

  1.3.3 研究方法

  1.3.4 资料来源

  2 乡镇组织与人员

  2.1 组织现状

  2.1.1 领导集团

  2.1.2 部门设置

  2.1.3 岗位人员

  2.1.4 扩张机制

  2.2 机构改革

  2.2.1 机构和人?#26412;?#31616;

  2.2.2 乡镇撤并

  2.2.3 改革设想

  2.3 政府形态依据

  2.3.1 形态特征

  2.3.2 演变路径

  2.3.3 政府组织基础

  3 乡镇财政与债务

  3.1 财政困局

  3.1.1 财政体制

  3.1.2 财政收入

  3.1.3 财政支出

  3.1.4 人员工资

  3.1.5 税费改革

  3.2 债务危机

  3.2.1 债务现状

  3.2.2 债务形成

  3.2.3 债务化解

  3.3 财政中的政治

  3.3.1 财政危机与财政体制

  3.3.2 财政危机与政府问责

  3.3.3 财政危机与政府预算

  4 乡镇权力与问责

  4.1 权力格局

  4.1.1 一体性机构

  4.1.2 一元化权力

  4.1.3 内部单位

  4.1.4 垂直单位

  4.2 问责体系

  4.2.1 县市问责安排

  4.2.2 乡镇问责安排

  4.2.3 问责体系重心

  4.2.4 问责体系中的个人

  4.3 激励结构整合

  4.3.1 双重错位

  4.3.2 目标替代

  4.3.3 政府的政治控制

  5 乡镇控制?#20302;?/span>

  5.1 应酬上级

  5.1.1 会议

  5.1.2 文件

  5.1.3 汇报

  5.1.4 接待

  5.1.5 检查

  5.2 控制村庄

  5.2.1 村干部管理

  5.2.2 村财务掌控

  5.2.3 管片和包村

  5.2.4 村干部表现

  5.3 控制的僵局

  5.3.1 政策失灵

  5.3.2 基层失望

  5.3.3 管理脱节

  6 乡镇公共服务

  6.1 主要服务领域

  6.1.1 乡村治安

  6.1.2 乡村教育

  6.1.3 公共卫生

  6.2 社会冲突管理

  6.2.1 村庄内部冲突

  6.2.2 农民上访

  6.2.3 基层政治信任

  6.3 统治与治理

  6.3.1 政府的公共责任

  6.3.2 干部的双重角色

  6.3.3 乡村冲突的政治意向

  6.3.4 何谓好的治理

  7 乡镇政府前景

  7.1 危机中的命运

  7.1.1 处境与演变

  7.1.2 改革路径

  7.1.3 改革难题

  7.2 现实中的未来

  7.2.1 改革的现实选择

  7.2.2 未来并不确定

  7.3 微观改革的宏观考量

  7.3.1 中央与地方关系

  7.3.2 党和政府关系

  7.3.3 国家与社会关系

  8 政府运行与制度异化

  8.1 基层政府与农村发展

  8.1.1 历史的进步

  8.1.2 理论的争执

  8.2 基层政府内卷化

  8.2.1 公司化的政府功能

  8.2.2 碎片化的政府权威

  8.2.3 运动化的政府行为

  8.3 基层政府制度异化

  8.3.1 异化

  8.3.2 制度异化

  8.3.3 政府制度异化

  8.4 政府制度异化渊源

  8.4.1 体制的历?#39277;?#24615;

  8.4.2 政府自利性

  9 政府制度化与改革

  9.1 政府制度化基础

  9.1.1 政治与行政

  9.1.2 政府与社会

  9.2 政府制度化

  9.2.1 政府制度化的提出

  9.2.2 政府创新动力

  9.3 改革讨论

  9.3.1 基层民主

  9.3.2 基层自治

  9.3.3 法治建设

  附录

  参考文献

  后记

  修订版后记

 

  作者简介

  赵树凯,1959年生,山东莱西人。政治学博士,研究?#20445;?#22269;务院颁发政府特殊津贴专家。

  1990年8月进入国务院发展研究中心,?#38395;?#26449;部组织研究室主任、中共中央文献编辑委?#34987;帷?#19975;里文选》编辑组编辑、河北省涿鹿县委副书记、中国发展研究基金会副秘书长、国务院发展研究中心信息中心主任。2006年11月担任第十六届中共中央政治局第36次集体学习主讲专家。曾任世界银行和英国国际发展部、联合国开发计划署中国农村发展项目顾问。

  澳大利亚国立大学中国研究中心访问学者(1996-1997);美国杜克大学亚太研究所访问学者(2000-2001)?#36824;?#20315;大学费正清东亚研究中心合作研究?#20445;?001-2002)?#36824;?#20315;大学肯尼迪政府学院“公共管理高级培训班”(2003); 德国图宾根大学客座教授(2012)?#36824;?#20315;大学燕京研究所合作研究?#20445;?010-2011,2016-2017);山东大学兼职教授。

作者:赵树凯 
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